寒林與冰湖間的經濟奇蹟:一窺經濟發展的芬蘭模式 (下)

上篇

公私協力的法制化

在國家大量分配土地的同時,因為重建的可觀利益,企業也大肆收購、兼併林地。無可避免地,造成嚴重的社會衝突。1920 年代,芬蘭人分成兩派:企業跟林業專家認為民間分散持有森林影響產業競爭力,但廣大的民間地主認為放任企業圈地,破壞林業發展與社會的連結。

日趨分散的地權,對林業公司來說實在非常沒有效率。當時平均一個林場才 30 公頃(比一個大安森林公園的 25 公頃大一點點),實在太小了。林業公司被迫一個個跟森林所有者估價、談生意,才能砍伐,曠日費時。更麻煩的是,森林的管理與維護需要專業規劃,但各自為政的森林地主很難整合,譬如在森林生長期需要疏伐,讓樹木有足夠空間生長;或是大面積林地需要預先做輪流採伐的計畫專家認為森林地主沒知識又短視近利,這樣的地權結構,根本是產業永續發展的障礙。

不過,隔壁蘇俄正想著對芬蘭輸出共產革命,政府無法讓土地兼併,自毀統治基礎,相反地政府讓各方利益相關者溝通協商過程法制化,搭建明確的遊戲規則。1925年,芬蘭立法限制國家與企業對林地的所有權,企業受法律禁止,無法購買林地,自此,企業持有的林地被限制在全國林地的十分之一。但同時農民也必須將森林交給專家管理。

怎麼管理呢?

在 1928 年森林法的修法規定,各省與自治市都需設立森林管理委員會。每個地區的管委會中,一部分成員是森林地主代表,一部分是代表政府跟企業的委派人員(一名從中央林務委員會指派,其餘來自各地區民間的林業協會)。

各個地區的管委會雇用林務專家,來執行法律規定的永續林業:以不危及自然再生的方式砍伐森林、不能不合理地砍伐年輕的木材、民間的商業伐林都必須事先主動通報。

一旦違反法令,各省主管機關得禁止伐林,並且沒入違法採伐的所得。

徒法不足以自行。執行這些法令需要大量的林業專家。

支撐制度的人:林業專才與民間組織

過往芬蘭的森林學專家來自瑞典,自 19 世紀中沙俄統治時期,芬蘭確立發展工業化林業的基本經濟政策,卻發現人才短缺。1858年,芬蘭開始建置森林學以及森林守衛員訓練學校;19世紀末,建立自己的森林學大學教育。赫爾辛基大學在 1898 年創立森林與農學系,並在 1913 年主持了芬蘭第一次森林學博士論文的口頭答辯。到了 20 世紀初,芬蘭已經有能力在職業學校、大學教育與碩博士等不同水平,自主培養森林學的專才。

這群林業專家跟林場主也在政壇活躍。芬蘭1940年代的林業部長歐薩拉(Nils Osara)便曾回憶,他的碩士論文題目,其實根本是在芬蘭總理辦公室討論出來的,因為總理大人剛好是他指導教授。

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三度擔任芬蘭總理的 Cajander 與林業部長 Nils Osala 師徒檔。圖片來源

除了專家之外,芬蘭也有強健的民間組織,他們早在寒冷貧困的環境裡發展出同舟共濟,共度難關的傳統。

這篇文章篇幅有限,無法盡述,不過,可以觀察的一個特色就是合作社經濟,芬蘭的人均合作社數量,是全世界密度最高的,除了基於消費者所成立的合作社(例如現為芬蘭最大零售集團之一的 S Group),也包括生產者為基礎成立的合作社(例如芬蘭最大乳業集團 Valio),林業也不例外

森林地主自己成立合作社,對內協調生產,對外協商定價。到了 1950 年代,Osuuskunta Metsäliitto 成為芬蘭最大的林業合作社,組織遍布全國,同時也成為最大的圓木出口者。後來,Osuuskunta Metsäliitto 甚至進行產業的縱向整合——開始經營紙漿廠與林業機械研發。至今她躋身世界前二十大林業集團,卻仍維持合作社的組織形式。

如果沒有適當的團體代表個人,與建立讓不同團體有辦法協商的平台,作個人與政府之間的中介,公私協力就不可能順利運作。芬蘭做到了。這樣的背景下,森林法被有效貫徹,1920年代起,芬蘭的森林蓄積(growing stock)便止跌回升,不斷成長,逐漸回到 19 世紀初期工業化伐林前的水平。

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十九到二十世紀芬蘭森林蓄積的變化。左邊有ABC三條,是因為當時統計資料不精確,芬蘭學者 Myllyntaus 與 Mattila 按照高中低三種可能情況所進行估計。而1945年左右的斷裂,是因為割讓東部領土森林給蘇俄。圖片來源

當政府不貪污的時候

芬蘭自然資源研究院的學者 Matti Palo 回顧芬蘭林業發展史,儘管政府的角色如此積極,曾擁有近半全國林地,推動林地的私有化、工業化、人才培育、以及環境永續轉型,芬蘭的歷史學家卻很難找到大規模、有組織貪污的資料。儘管有,也只是個別的森林警衛被舉報。

芬蘭從未被獨裁或威權統治過,而這兩者是貪污滋長的土壤;芬蘭如同其他北歐國家,一世紀以來在民主的進程是相對進步的,有較強健的媒體與民間組織監督施政,司法能獨立運作,公務員也習於遵守法治——這樣的傳統始於19世紀大公國時期,便規定人民必須有大學教育才能服公職。

當政府不貪污腐敗,效能與公平便有一定的保障。

相對地,在貪腐嚴重的熱帶林業國家,賤賣國有林地、盜採盜伐持續讓社會付出高昂成本,也讓永續林業的規劃無法付諸實踐。舉例來說,賤賣林地使森林的預期價值下降,林地擁有者永續維持森林的意願就會降低。林業學者 White 與 Martin 就曾估計貪腐讓熱帶國家的政府,一年損失 100 到 150 億美元。

從工業化邁向後工業化

林業帶來的財富,是芬蘭產業工業化乃至於後續轉型的根本。林業帶來的大量外匯,被轉投資發展更高附加價值的產業。這些資本被轉投資到木材處理、造紙、林業機械、金屬加工、船舶交通機電產業,乃至於較晚近的電子通訊與資訊服務。林業也漸漸更強調知識密集的技術研發和資本投入,而非僅僅出口工業產品。

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芬蘭相隔近一世紀搬運林木方式的對照,從20世紀初以馬拖運木材到21世紀初以集材車搬運。可以看出高度工業化的變遷,芬蘭林業一個高附加價值的發展就是右圖的林業機械。冰雪彌平地形落差,能減輕搬運木材的成本,所以傳統上集材以冬季為主。圖片來源

政府和民間的合作,在具國際競爭力的幾個重點產業建立過程扮演關鍵作用,比如法制規劃、基礎的能源交通建設、以及教育研究單位的設立等。芬蘭許多佔世界領導地位的公司,曾是或仍是國有企業。林業就包括斯道拉恩索、芬歐匯川(UPM-Kymmene)與 Metsä,是世界幾間最大的林業公司。其他產業則例如機械工業的 Kone(最有名的產品是電梯)、Valmet (交通機械)、Metso(全球最大的造紙機械廠商)、Meyer Turku 的前身、Aker Arctic(世界最大的破冰船設計商)等。

儘管林業漸漸不再是經濟唯一支柱,芬蘭民眾對這個曾經帶領偏遠小國走出貧窮的功臣,仍然有壓倒性的正面觀感。芬蘭學者 Heino 與 Karvonen 1994 年到 2001 年在芬蘭執行六次問卷調查,有高達百分之九十的受訪者同意「林業是我們最重要的社會福利基礎與保障」。同樣的調查指出,將近百分之八十的受訪者認為芬蘭的森林資源有好的管理品質。

不過,這樣立基於自由市場資本主義,政府同時高度規管與支持產業的芬蘭模式,也遭遇新的挑戰。

1990 年代後,蘇聯解體,芬蘭加入歐盟、歐元區與世貿組織,國營企業逐步民營化,也放寬前述對自由貿易與投資的管制。林業的國外投資高速成長,而林企業開始出現寡占。芬蘭最大的森林企業如 Stora Enso 等,在 1990 年代初只佔了全國紙漿與造紙生產的35%產值,到了 2012 年,已經超過九成。同時,傳統的造紙業也被快速成長的數位閱讀影響。芬蘭前總理史杜普(Alexander Stubb)就曾在 2014 年美國 CNBC 的專訪中抱怨蘋果公司:iPhone 毀了 Nokia,iPad 則殺了芬蘭造紙業。史杜普要這樣碎念,也不是不行:芬蘭的紙漿與造紙產量,在 iphone 跟 ipad 問世的 2000 年代末期,便開始顯著下滑,而它佔了林業產值的三分之二。如今,林業就像整個芬蘭經濟,還在苦苦尋找它們的下一個成長動能。

結語:反觀台灣?

限於篇幅與作者能力,這篇文章無意處理台灣與芬蘭的比較,不過,給定這篇文章提供的資訊,或許我們可以思考:

一、林業在芬蘭享有很好的社會形象,相較之下,台灣經濟起飛過程的幾個重點扶植/特許產業(比如石化、礦業),反倒與地方社會不斷衝突,為什麼?

二、一般我們想像北歐社會,大多關注的政府在重分配過程扮演的角色,常常停留在課重稅、追求社會平等的既定印象,經濟與社會如何發展就比較少著墨。幾個大哉問:台灣為什麼沒有發展出類似的模式?台灣適不適合這樣發展?

三、台灣一般聽到永續通常第一個想到的是環境保護,似乎很少直接把永續跟經濟的正面回報連結起來,這點跟把工業化和永續緊密扣連起來的芬蘭產業經驗很不一樣,而永續的概念在芬蘭也是不斷變動的。永續在台灣,相對還是一個比較環境友善、道德呼籲類型的東西。最後的大哉問:台灣的永續策略可以是什麼呢?

 

 

 

 

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2則留言 追加

  1. Melody 說道:

    真的好仔細的探討一個國家的經濟如何崛起、成長的各種社會與歷史因素,卻比讀歷史課本還要津津有味…請收下我的膝蓋OTZ

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